Le 2 mars, 141 pays ont voté en faveur de la résolution ES-11/1 de l’Assemblée générale des Nations unies, qui condamne “la déclaration du 24 février par la Fédération de Russie d’une “opération militaire spéciale” en Ukraine”. Seuls cinq États ont voté contre, tandis que 35 se sont abstenus. La résolution “exige que la Fédération de Russie cesse immédiatement de recourir à la force contre l’Ukraine et s’abstienne de toute nouvelle menace ou utilisation illégale de la force” et “que la Fédération de Russie retire immédiatement, complètement et inconditionnellement toutes ses forces militaires du territoire de l’Ukraine à l’intérieur de ses frontières internationalement reconnues”.
Le 24 mars, un projet de résolution accusant la Russie de la crise humanitaire en Ukraine a donné lieu à des résultats similaires, bien que dix pays aient modifié leur vote. Notamment, le Sénégal a approuvé la deuxième résolution, après s’être abstenu de voter sur la première - à la surprise de nombreux observateurs européens de l’Afrique. Le résultat global n’a jamais été remis en question. Toutefois, de nombreux observateurs en Europe ont été déçus par les votes de certains pays africains.
Vingt-huit États africains ont voté en faveur de la résolution ES-11/1 et un a voté contre, tandis que 17 autres se sont abstenus et huit étaient absents. Ces abstentions et ces absences ont suscité l’inquiétude des dirigeants européens, entraînant des contorsions verbales de la part de pays tels que le Maroc, qui ont tenté de justifier leurs positions. Revenant aux métaphores de la guerre froide, certains observateurs ont décrit les 25 États qui se sont abstenus ou ont été absents comme faisant partie du Mouvement des non-alignés - un groupe que Kwame Nkrumah, le premier dirigeant du Ghana indépendant, a décrit comme représentant une Afrique qui “ne fait face ni à l’Est ni à l’Ouest, mais à l’avenir”.
Néanmoins, si l’Europe a pu être déçue par les résultats des votes, la Russie n’a pas grand-chose à célébrer. En comparant les résultats du vote des pays africains sur la résolution ES-11/1 avec ceux de la résolution 68/262 de 2014 sur l’intégrité territoriale de l’Ukraine (suite à l’annexion de la Crimée), on peut voir qu’il y a eu un changement dans leurs positions. Dix-neuf pays africains ont voté en faveur de la résolution de 2014 et deux contre, tandis que 27 autres se sont abstenus et six étaient absents.
Intégrité territoriale de l’Ukraine” (2014)
Sur les 27 qui se sont abstenus en 2014, seuls neuf - l’Algérie, l’Angola, le Burundi, le Congo, le Mali, l’Afrique du Sud, le Soudan du Sud, la Tanzanie et l’Ouganda - se sont également abstenus pour les deux résolutions de 2022. L’UE devrait considérer cela comme un signe positif.
Néanmoins, une conception de la guerre froide du Mouvement de non-alignement ne permet pas d’expliquer les votes des pays africains en 2022 ; le Soudan du Sud est le seul pays africain à ne pas être membre de ce groupement. Plus important encore, ce récit du désengagement africain passe à côté de l’essentiel. Non-alignés ou non, les États africains gardent leurs options ouvertes. L’aspect le plus révélateur des conséquences du vote du 2 mars n’est pas la décision des pays africains, mais les attentes de l’UE à leur égard. En effet, la résurgence de la rhétorique de la guerre froide et la classification des États africains comme “pro-occidentaux” ou “pro-russes” ne reflètent pas la vision africaine des partenariats dans le système international.
Les pays africains (comme tous les autres) recherchent des partenariats fondés sur leurs intérêts ainsi que sur leurs valeurs - qui ne s’alignent pas toujours sur celles des États européens. Compte tenu des intérêts qu’ils ont à l’égard de diverses parties de l’ordre du jour du Conseil de sécurité des Nations unies, les pays africains hésitent, à juste titre, à prendre parti entre les membres de l’organe qui exercent leur droit de veto.
Les dirigeants européens devraient tenir compte de tout cela lorsqu’ils s’engagent auprès de leurs homologues africains. Le sixième sommet UA-UE, qui s’est tenu les 17 et 18 février (et qui semble déjà remonter à une éternité), a permis une percée dans la collaboration entre la Commission de l’Union africaine et la Commission européenne. Mais la relation Afrique-Europe au sens large mettra du temps à se développer. Pour l’Union européenne, le sommet a marqué le lancement de son initiative Global Gateway et devait mettre en évidence les possibilités de renforcer les liens économiques et la coopération sur les questions de développement et de sécurité, et d’affirmer des positions communes sur les valeurs et les normes internationales. Cependant, c’est maintenant à l’UE de tenir ses promesses d’investir en Afrique, de s’engager avec les Africains en tant que partenaires égaux et de fournir les types de soutien politique et économique qui répondent aux intérêts et aux besoins des États africains.
Le fait qu’un peu moins de la moitié des pays africains n’aient pas voté en faveur de la résolution ES-11/1 montre que nombre d’entre eux ressentent toujours le besoin de diversifier leurs partenariats. Ils ont tendance à considérer que l’UE a été incohérente sur des questions telles que les guerres au Yémen et en Libye, l’équité en matière de vaccins et les restrictions de voyage en réponse au covid-19.
Dans le même temps, les dirigeants européens estiment que bon nombre de leurs homologues africains n’ont pas fait preuve de solidarité avec l’Europe lorsqu’elle en avait besoin. Cela les a amenés à réfléchir à la façon dont ils devraient réagir à cet affront perçu - et à la façon dont, malgré l’engagement de l’UE envers l’Afrique et son développement, la Russie semble avoir pris pied sur le continent. Les gouvernements européens font généralement valoir que, puisque les pays africains ont signé des déclarations communes et d’autres accords internationaux sur la bonne gouvernance et les droits de l’homme, le fait d’invoquer ces questions dans leurs engagements ne constitue pas une condition à la coopération, mais une simple affirmation de ces engagements communs.
L’UE veut manifestement plus qu’une simple relation transactionnelle avec les pays africains. Mais ces conditions la placent parfois dans une position désavantageuse par rapport à d’autres puissances. Certains dirigeants africains reprochent à l’UE d’appliquer de manière sélective les conditions de bonne gouvernance et de respect des droits de l’homme à des États dont les antécédents sont douteux dans ces deux domaines. Il suffit de voir comment les dirigeants du Sahel réagissent aux tentatives simultanées de la France de condamner la junte malienne, de renforcer ses liens avec le chef du récent coup d’État au Burkina Faso et de trouver des excuses au Conseil militaire de transition du Tchad, dont la constitution est douteuse.
Pourtant, les partenariats transactionnels ne doivent pas limiter les options politiques de l’UE. La question n’est pas de savoir combien de soutien l’UE offre aux pays africains, mais comment elle le fait. En évitant les partenariats transactionnels, les Européens deviennent coupables d’initiatives ratées, ce qui n’est pas le cas des autres partenaires des pays africains. On peut le constater dans les relations difficiles entre les responsables français, européens et maliens qui ont conduit à l’arrivée de mercenaires russes au Mali et au retrait des forces de l’opération Barkhane et de la Task Force Takuba dirigée par la France.
Le sommet UA-UE n’était pas une réussite en soi, mais plutôt une tentative de nouveau départ. Le vote d’une résolution de l’ONU n’est pas un référendum sur les relations Afrique-Europe. L’UE devra tenir ses promesses d’investir en Afrique si elle veut convaincre les États africains qu’elle a une nouvelle approche de ses relations avec eux. Pour ce faire, l’Europe doit cesser de considérer l’Afrique comme un problème à résoudre, que ce soit en termes de développement ou de sécurité. Même la dernière tentative de l’UE de recadrer sa relation avec l’Afrique sous la forme d’un partenariat économique - reflétée dans l’objectif du sommet UA-UE de “promouvoir un ambitieux programme d’investissement à grande échelle en Afrique” - implique un partenariat inégal.
Ce concept manque d’ambition. Les dirigeants africains n’ont cessé de répéter que l’Europe devait considérer sa relation avec le continent comme un partenariat entre égaux, fondé sur le respect mutuel et la réciprocité. Pour renouveler véritablement le partenariat, le sommet aurait dû annoncer une initiative économique phare liant les parties par des engagements mutuels. Le projet intra-européen de création d’Airbus pourrait servir de modèle à cet égard.
En outre, le Global Gateway devrait contribuer à donner de l’UE l’image d’un partenaire attrayant, capable de faire preuve de souplesse sans compromettre ses valeurs. Comme l’affirme Michaël Tanchum, l’union doit investir dans la création d’une production à grande échelle et à valeur ajoutée en Afrique subsaharienne, faire évoluer les relations Afrique-Europe au-delà de la dynamique donateur-bénéficiaire, et investir dans l’innovation africaine. L’UE doit prendre les récents votes des pays africains sur les résolutions des Nations unies pour ce qu’ils sont : des tentatives de protection de leurs intérêts individuels. Si l’Union veut les convaincre de s’aligner sur elle dans les forums internationaux, elle a encore beaucoup de travail à faire.
